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广东在全国首创“划定工业用地保护红线和产业保护区块” 广深佛莞等率先探索

2020-04-26

不久前,广州公布《广州市工业产业区块划定成果》,划定621平方公里工业用地红线,要求“像保护耕地一样保护工业用地”,明确纳入红线内的工业用地不得擅自调整,引起广泛关注。

广东作为制造业大省,近年来随着资源环境约束加剧,企业“用地难、用地贵”矛盾显现。在此背景下,广东《关于推动制造业高质量发展的意见》(下称“制造业十九条”)提出“划定工业用地保护红线和产业保护区块”。

“这是全国首创。目前全省各地正大力推行,已取得初步成效。”省政府副秘书长陈岸明日前在省政府新闻办发布会上介绍,广州划定工业产业区块面积621平方公里,约占城市建设用地比重28%;深圳划定工业用地总规模不低于270平方公里,占比不低于30%;佛山划定工业用地面积约350平方公里,占比23%左右。

4月17日召开的中央政治局会议,在强调加大“六稳”工作力度的同时,首次提出“六保”,其中包括保产业链供应链稳定。省社科院经济研究所副研究员宋宗宏认为,广东划定工业用地保护红线,有利于稳定工业用地“基本盘”,对广东制造业高质量发展具有重要支撑作用。

“用地难、用地贵”制约制造业高质量发展

当前,深圳、东莞等珠三角城市的土地开发强度都已超过国际公认的30%警戒线:深圳逼近50%,东莞达48.5%。

这其中,深圳工业用地面积274.57平方公里,约占全市土地面积的13.74%;东莞工业用地面积424平方公里,约占17%。

省自然资源厅的这组数据表明,“用地难、用地贵”,已成为制约广东制造业高质量发展的重要因素之一。

省自然资源厅相关工作人员介绍,在用地需求旺盛的同时,用地结构也发生了变化,工业用地不断受到挤压:各项基础设施建设存在大量用地需求;人口流入、城镇化快速发展,房地产不仅挤占工业用地,还推高了地价。

在宋宗宏看来,土地是制造业发展的基础性要素,随着土地供给趋紧及土地使用成本上升,制造业企业用地难、用地贵问题日益突出,一些城市如深圳工业用地不断被挤压,面临制造业大规模外迁风险。

“目前我国制造业受疫情和国际市场变化的影响较大,国家希望尽快引导制造业企业转型升级,如何有效缓解用地难题意义更为重大。”中山大学岭南学院经济学教授林江表示。

制造业是立国之本、强国之基,广东始终坚持制造业立省不动摇。今年一季度经济数据显示,广东工业新动能发展稳定,制造业占规模以上工业的比重达到56.4%,比上年全年提高0.1个百分点;高技术制造业占规模以上工业的比重达31.8%。

“制造业十九条”提出,到2025年广东制造业增加值占地区生产总值比重保持在30%以上,制造业和高技术制造业占规上工业增加值比重分别达60%和35%,打造22个产值超千亿元工业园区。

达成上述目标,健全资源要素支撑体系,强化制造业土地供给,是关键因素之一。给工业用地划红线,守住工业用地“基本盘”,成为广东选择的一条创新路径。

划定红线,“像保护耕地一样保护工业用地”

那么,何谓“工业用地保护红线”?又将如何探索划定?

对此,“制造业十九条”指出,各地区在编制国土空间规划时,要划定工业用地保护红线和产业保护区块,并纳入详细规划,充分保障工业用地供给,合力确定研发用地。

“红线是不能触碰的,要像保护耕地一样保护工业用地,这是制造业立省的根本保障”,省工信厅相关处室负责人表示。

据梳理发现,目前全省已有多个地市在推进探索,尤其是广州、深圳、佛山、东莞等珠三角城市成效突出。

以广州为例,目前该市已完成划定工业产业区块669个,总面积621平方公里,覆盖规模以上工业企业近4000家,总产值达1.5万亿元,各项指标均居全省前列。

据介绍,广州工业产业区块分为一、二级控制线。其中,一级控制线是保障产业长远发展而确定的工业用地管理的底线,占全市工业产业区块面积的71%;二级控制线是稳定城市一定时期工业用地总规模的工业用地管理的过渡线,占全市工业产业区块面积的29%。

在深圳,《关于支持企业提升竞争力的若干措施》于2016年出台,提出确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里,占城市建设用地比重不低于30%。该市按照“产业优先、长期稳定、产城融合、集中成片”原则划定两级工业区块线,其中一级线规模不低于90%。

在佛山,按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”原则,确定了352处产业发展保护区,约350平方公里。

在东莞,划定工业保护线规模420平方公里,其中,工业红线规模371平方公里,工业蓝线规模49平方公里,工业红线底线规模不能突破,严控工业蓝线的调整。

专家认为,划定工业用地红线,严格控制工业用地调整为非工业用途和减小区块规模,优先支持“工改工”,明确传达政府重视和支持的决心,为企业投资工业吃下“定心丸”。

多措并举,提升工业用地效率是关键

“划定工业用地保护红线,守住底线,才能为制造业发展保留空间。但这并不能一举解决制造业企业用地难题,如何提升工业用地效率才是关键。”在采访中,包括林江在内的多位专家,表达了相似的观点。

而在“制造业十九条”中,同样明确提出要“加强工业用地规范管理和节约集约利用,切实提升土地产出效率”。

比如,珠三角历史上形成大量镇、村级工业园,呈现“散乱小”特点。对此,省自然资源厅介绍,具体实践中,珠三角城市按照生态优先、协调发展、规模集聚的思路划定工业用地红线,实现工业区块与生态保护区、城镇居民区之间的协调布局,同时引导产业入园形成集聚效应,共享配套服务和基础设施,节约设施建设成本和企业运营成本。

再如,作为制造业发展的主要载体,在全省21个市广泛分布的工业园区,要如何提升产业承载能力?

“对土地节约集约利用较好的省产业转移工业园,给予用地指标奖励,提高土地资源利用效率”,省工信厅副厅长吴东文介绍,一方面,建立健全工业园区动态管理机制,支持开发程度较高的工业园区扩容,对不适宜发展工业的区域,撤销工业园区或调整园区范围;加快推进园区土地连片收储,对小而散的各类工业园区进行清理、整合、撤并。

另一方面,实施主导产业培育提升计划,支持园区围绕新兴产业和优势传统产业打造“特色产业基地”,在全省工业园区推广“七通一平”标准化建设,优先推进5G布网和应用。

而为了提高工业用地效率,广州打足“政策牌”。该市先后制定工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让、工业物业产权分割转让登记等政策文件,对现有项目土地,在满足消防、环保、工艺等要求的基础上,允许区块内的既有工业项目容积率由过去高2.0提高到4.0,建筑密度不设上限,提高容积率部分不增收土地出让金,有力支持广日电梯、中海达卫星导航、浩洋智能装备基地等一批制造业企业和项目。

省自然资源厅介绍,从全省多地实施结果看,划定工业用地红线与盘活存量用地等举措相互配合,不仅有利于保护工业发展空间,稳定工业用地价格,也有利于引导城市更新方向,提升城市品质内涵,推动产业转型升级。

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